1992. évi XXIII. törvény

a köztisztviselők jogállásáról

A közszolgálati jogviszony tartalma

23. § A köztisztviselőt az e törvényben meghatározott feltételek teljesítése esetén - a 32. §-ban foglaltak kivételével - iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni.

A karriertípusú közszolgálati rendszerek leghangsúlyosabb elemei közé tartozik a tervszerű előmenetel, ami biztonságot, valamint a politikai váltógazdaságtól való függetlenséget nyújt a köztisztviselők számára. A karrierrendszer jellemzője, hogy a köztisztviselő teljes szakmai életútját a közszolgálatban járja be, s előmenetele az érdemek figyelembevételével szigorúan kötött szabályok alapján fokozatosan történik. Az ún. alkalmazási típusú közszolgálati rendszerekben a politikai megbízhatóság döntő szerepet játszik, ezért a karriertípusú rendszerekre jellemző képesítési követelmények érvényesítése a háttérbe szorul. Ennek azonban az a következménye, hogy korántsem élveznek akkora biztonságot a köztisztviselők, mint a karriertípusú rendszerekben. Egyre gyakoribb, hogy a két rendszer elemeit egymással kombinálják, s így azok egymást kiegészítve jellemzik az egyes országok közszolgálati rendszereit. A karrierrendszer mindenki számára biztosít bizonyos előmeneteli automatizmust, de e jelentősebb rangokért, címekért pályázat, illetve versenyvizsga alapján kell megküzdeni. A személyi állomány stabilitására jellemző, hogy a köztisztviselőket abban az esetben sem lehet elbocsátani, ha munkahelyük megszüntetésére kerül sor. Ilyen esetben szakmai felkészültségüknek, illetve besorolási fokozatuknak megfelelő másik álláshelyre tarthatnak igényt. A minősítés döntő szerepet játszik a köztisztviselő karrierjében, ezért annak tartalma szabadon megismerhető, illetve, ha azzal a köztisztviselő nem ért egyet, kérheti annak felülvizsgálatát. Vannak országok, ahol a közszolgálati karrierre próbaidős szolgálat alapján készítik fel a jelölteket, amely vizsgakötelezettséggel zárul. A köztisztviselők díjazása kötött szabályok szerint történik, s mértéke döntően az előmeneteltől, illetve a betöltött álláshelytől függ.

A Ktv. az érdemeken alapuló, szabályozott előmenetelt biztosít a köztisztviselő számára, amely előre kiszámítható pályaút tervezését teszi lehetővé. Részletesen meghatározza a köztisztviselő előmenetelének feltételeit. Főszabályként a köztisztviselő besorolása, iskolai végzettsége és közszolgálati jogviszonyban töltött ideje, valamint minősítése alapulvételével történik. A pályakezdő - iskolai végzettségétől függően - egy vagy két évet gyakornokként tölt el.

Az előmeneteli rendszer alapját a köztisztviselők besorolása képezi, mivel ez határozza meg díjazásukat, pihenőidejüket, illetve egyéb jogosultságaikat. A köztisztviselők besorolása két besorolási osztály szerint történik. A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselőket a I-es besorolási osztályba, a középiskolai végzettségű köztisztviselőket a II-es besorolási osztályba kell sorolni. Ahhoz, hogy tényleges előmenetele legyen a köztisztviselőknek, a jogalkotó a besorolási osztályokat fokozatokra osztotta, amelyekhez arányosan szétosztott fizetési fokozatok tartoznak. A fokozatok a közszolgálati jogviszonyban töltött idő függvényében emelkednek, ez biztosítja a közszolgálati pályán elérhető érdemi előrelépést. A besorolásra az iskolai végzettség, valamint a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idő alapján kerül sor.

A közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításánál figyelmen kívül kell hagyni a munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött idő tekintetében a munkavégzési kötelezettséggel nem járó, megszakítás nélküli hat hónapot meghaladó időtartamot. Ezek közül csak a sor- és tartalékos katonai, illetve a polgári szolgálat és a 14 éven aluli gyermek ápolásának, gondozásának, valamint a tartós külszolgálatot teljesítő dolgozó házastársa által igénybe vett fizetés nélküli szabadság időtartama vehető figyelembe. Főszabályként tehát a közszolgálati idő számításánál a munkaviszonyban töltött időket kell figyelembe venni.

A közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításával kapcsolatosan számos jogalkalmazási és értelmezési probléma vetődött, illetve vetődik fel, amelyek megoldásánál feltétlenül érvényesíteni kell, hogy

- a már megszerzett jogok a lehető legkisebb mértékben szenvedjenek csorbát;

- a foglalkoztatással összefüggő jogszabályok között összhang álljon fenn;

- a közszolgálati pályaútra felkészítő gyakornoki időszak rendeltetését indokolt fenntartani.

Mindezek figyelembe vételével az alábbi jogszabályi rendelkezések értelmezésére indokolt és célszerű kitérni.

Az 1992. július 1-jétől kinevezett pályakezdő köztisztviselők esetében az egyetemi tanulmányok időtartamából az első hat hónap sem számítható be, mivel az sértené a törvénynek a gyakornoki időszakra vonatkozó általános szabályát. E köztisztviselők esetében pályájuk során bármilyen más időtartamnak az elismerésére csak abban az esetben kerülhet sor, amikor a Munka Törvénykönyvének szabályai alapján az időtartam munkaviszonynak minősül (pl. betegállomány).

A közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításánál sajátos jogalkalmazási problémaként vetődik fel, hogy a korábban Tanácsakadémiát végzett dolgozók tanácsakadémiai tanulmányinak ideje - mint munkaviszonyban töltött idő - teljes egészében beszámítható-e a közszolgálati jogviszonyban töltött időbe. A Tanácsakadémiáról szóló rendelkezések [1047/1952. (XI. 21.) MT határozat; 1030/1958. (VIII. 9.) Korm. határozat; 1013/1963. (VI. 15.) Korm. határozat; 1021/1970. (VI. 7.) Korm. határozat; a Minisztertanács Tanácsszervek Osztálya vezetőjének 30-3/1970 (TK. 25.) TO utasítása] alapján megállapítható, hogy a Tanácsakadémián kifejezetten csak a tanácsi szervekkel munkaviszonyban álló dolgozók folytathatták tanulmányaikat. A szakoktatási tanfolyamon résztvevők a tanulmányi idejük alatt megkapták illetményüket az alkalmazó tanácsi szervektől, sőt munkahelyükön több alkalommal meghatározott gyakorlati feladatokat is elvégeztek. Mindezekből az a következtetés vonható le, hogy a szaktanfolyamokon való részvétel egy olyan sajátos munkavégzésnek minősült, amelynek során a munkavégzés a tanulási kötelezettségben nyilvánult meg. Mindezek alapján az ilyen tanulmányi időt - teljes egészében - közszolgálati jogviszonyban töltött időnek kell tekinteni.

Hasonló jogértelmezési problémát vet fel az ún. SZET-es hallgatóként egyetemen töltött tanulmányi idő beszámítása is. A felsőoktatási intézmények nappali tagozatán tanulmányokat folytató szakmunkás képesítésű hallgatók helyzetének rendezéséről szóló 11/1978. (VIII. 29.) MüM rendelet 1. § (1) bekezdése főszabályként kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények nappali tagozatára beiratkozott és ott tanulmányokat folytató szakmunkás képesítésű fizikai foglalkozású fiatalok munkaviszonya (munkavégzési kötelezettsége) a tanulmányok megkezdésétől azok befejezéséig szünetel. A munkavégzési kötelezettség hiánya miatt ezért közszolgálati jogviszonyban töltött időként csak hat hónap vehető figyelembe a tanulmányok idejéből.

A munkanélküli járadékon töltött idő megítélése is számos problémát vet fel a közszolgálati jogviszonyban töltött idő számításának szempontjából. A munkanélküli járadék folyósításának időtartama korábban munkaviszonyban töltött időnek számított. 1993. január 1-jétől a munkanélküli járadék, a képzési támogatás, valamint a pályakezdők munkanélküli segélye folyósításának időtartama nem tekinthető munkaviszonyban eltöltött időnek (1992. évi LXXX. tv.). Minden munkaviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött időt közszolgálati jogviszonyban töltött időnek kell tekinteni, kivéve a munkavégzési kötelezettséggel nem járó, megszakítás nélkül hat hónapot meghaladó időtartamot akkor, ha azt nem 10 éven aluli gyermek ápolására, gondozására vették igénybe. Mindezek alapján 1992. december 31-éig a munkanélküli járadékon töltött időből hat hónap vehető figyelembe, ezt követően viszont egyáltalán nem minősülhet ez az időtartam közszolgálati jogviszonyban töltött időnek.

Az ipari tanulói jogviszony közszolgálati jogviszonyban töltött időként nem számítható be, mivel a munkaviszonnyal összefüggő egyes kérdésekről szóló többszörösen módosított - 1992. július 1-jével hatályon kívül helyezett - 17/1979. (XII. 1.) MüM rendelet 12. § (3) bekezdése nem tette lehetővé a szakmunkás tanulóidő munkaviszonyban töltött időként történő elismerését. Ez természetesen nem érinti a más jogszabályban előírt szolgálati idő számítását, így különösen a társadalombiztosítási ellátással kapcsolatos jogszerző időt.

A Ktv. minősítési rendszerére a viszonylagos kötöttség jellemző, ami azt jelenti, hogy a minősítőnek törvényi kötelezettsége, hogy figyelembe vegye a törvény mellékletében meghatározott minősítési szempontokat, de azon túlmenően szabadon állíthat fel általa lényegesnek tartott egyéb értékelési szempontokat. Ha a munkáltatói jogkör gyakorlója él ezzel a lehetőséggel, a minősítési lapon külön fel kell tüntetni az általa lényegesnek tartott egyéb körülményeket is. A minősítési lapon szereplő, valamint a minősítő által meghatározott további szempontok alapján a köztisztviselő kiemelkedő, átlag feletti, átlagos, átlag alatti, nem kielégítő értékelést kaphat. A végső értékelés megállapításához a munkáltatói jogkör gyakorlója az egyes szempontokat a munkakör jellegétől függően eltérő súllyal is figyelembe veheti. Amennyiben az adott munkakörben a készségekre, illetve képességekre vonatkozó szempontok közül az elemző-, az írásbeli kifejező-, továbbá a kapcsolatteremtő és -fenntartó készség dominál, ezen szempontoknak kell döntő szerepet kapniuk a minősítési fokozat megállapításánál, a minősített alkalmasságának megítélésénél. A végső értékelés eredményeképpen a köztisztviselő - kellő részletezettségű írásbeli indokolás alapján - kiválóan alkalmas, alkalmas, kevéssé alkalmas, alkalmatlan minősítést kaphat.

A törvény illetményrendszere az egyes illetményelemekre, az azokkal kapcsolatos jogosultságra és mértékre vonatkozó rendelkezéseket foglalja magában. Ezek a szabályok nagyrészt kógensek, ami miatt a rendszert szokás kötött illetményrendszernek is nevezni. Az illetményrendszerre vonatkozó szabályok azonban a törvény által meghatározott keretek között bizonyos esetekben eltérést is engednek (pl. címadományozás, +/- 20%-os eltérítés az alapilletménytől stb.).

A köztisztviselői törvény eredetileg a kötött illetményrendszert vezette be, mivel a tervezhetőség és a kiszámíthatóság elvével ez a megoldás volt összhangban. A köztisztviselői törvényt megelőzően a munkáltatói jogkör gyakorlójának diszkrecionális jogához tartozott a munkabér megállapítása - bizonyos alsó határok figyelembe vételével -, ami nagy mértékben erősítette a szubjektivizmust és a munkavállalói kiszolgáltatottságot. A kötött illetményrendszer hatálybalépése gyökeresen megváltoztatta a korábbi illetmény-megállapítási módot és azzal, hogy a törvényben megállapított illetményeket alanyi jogon biztosította a köztisztviselőknek jelentős garanciát adva ezzel a munkáltatói túlkapásokkal szemben.

A törvény gyakorlati alkalmazása azonban bizonyította, hogy ez a kötöttség bizonyos mértékű merevséggel járt együtt, hiszen a köztisztviselő illetménye kizárólag a közszolgálatban eltöltött évek számától függött. Ez nagymértékben megnehezítette az eltérő munkateljesítmények differenciált díjazását. Az 1995. június 30-ától bevezetett alapilletmény eltérítési lehetőség jelentős mértékben oldott az illetményrendszer addigi kötöttségén. A törvénymódosítás jelentős változásokat hozott az illetmény megállapításának módszerében, mivel az addigi automatizmust a munkáltatói jog mérlegelés szerinti alkalmazása váltotta fel.

A hivatali szervezet vezetője át nem ruházható hatáskörében - 2003. január 1-jétől a köztisztviselő teljesítményértékelésének figyelembevételével - dönt az alapilletmény 20%-os emeléséről, illetve csökkentéséről. Lényegében teljesítményértékelés hiányában a köztisztviselő alapilletménye ettől az időponttól kezdődően nem téríthető el. A törvény 6. §-ának (1) bekezdése szerint a munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének vezetője gyakorolja. A törvény eltérő rendelkezésének hiányában a munkáltatói jogkört vezető megbízatású köztisztviselője is gyakorolhatja. E rendelkezésekből az következik, hogy csak a hivatali szervezet vezetője dönthet a 20%-os eltérési lehetőség alkalmazásáról. Ez alól kivételt képez az önkormányzat jegyzője, akinek kinevezése, ezáltal illetményének megállapítása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.

A 112/1992. (VII. 7.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésének c) pontja alapján minisztériumban a miniszter dönt a főosztályvezetői megbízásról. Ez a főszabálytól eltérő speciális munkáltatói joggyakorlás nem jelenti azonban azt, hogy a miniszter diszkrecionális jogkörébe tartozna az alapilletmény megváltoztatása. E személyek esetében is a közigazgatási államtitkár az, aki jogosult a döntést meghozni.

Az előzőekben kifejtettek alapján minisztériumban kizárólag a közigazgatási államtitkár, egyéb országos hatáskörű, illetve dekoncentrált szervnél a szerv vezetője, önkormányzatnál a jegyző jogosult a differenciálás kérdésében dönteni.

Az illetményalaptól történő eltérésnek természetesen pénzügyi korlátai is vannak. A törvény értelmében a hivatali szerv vezetője kizárólag a megállapított személyi juttatások előirányzatán belül térhet el a köztisztviselő alapilletményétől. Ennek a szabálynak az oka az államigazgatásban jelenleg érvényesülő sajátos létszám- és bérgazdálkodásban keresendő. Az államigazgatási szerveknek a személyi juttatásokkal, valamint a létszám előirányzattal történő gazdálkodását egyfelől igen szigorú finanszírozási korlát, másfelől az államigazgatási szerv vezetőjének nagyfokú önállósága jellemzi.

A Ktv. az államtitkár, a helyettes államtitkár és a főosztályvezető esetében - megjelölve a döntésre jogosultak körét is - szintén lehetőséget ad az alapilletmény eltérítésre. Az eltérítésre azonban csak a vezetői munka értékelésének eredményétől függően kerülhet sor.

A jogalkalmazási munka során indokoltan felmerülő kérdés, lehetett-e 20%-nál kisebb mértékben megemelni, illetve csökkenteni az alapilletményeket. A Ktv. 43. § (4) és (5) bekezdése egyértelműen a differenciált illetmény-megállapítást támasztja alá, vagyis nincs akadálya annak, hogy az alapilletményt 0-20%-os mértékben emeljék, illetve csökkentsék.

A törvény egyértelmű eligazítást nyújt abban a kérdésben is, hogy a köztisztviselő korábban megállapított alapilletménye az ismételt megállapítást követően legfeljebb 20%-kal csökkenhet.